民生之论：如何在超大城市治理框架下补短板 “经济标兵”如何跨越“全能榜样” 民生补短板重现“深圳速度”

　　导读：城镇基本公共服务覆盖未落户常住人口，很大程度上意味着公共服务的“去户籍化”。

　　来   源丨21世纪经济报道（ID：jjbd21）

　　记   者丨王帆

　　编   辑丨林虹

　　图 / 图虫

　　过去40余年间，深圳从一个边陲农业县发展成为现代化国际化创新型城市，经济总量已经位居亚洲城市第五名。而在经济高速发展的同时，深圳也留下了不少民生“欠账”，其中教育、医疗尤其明显，包括优质学位存在缺口、医疗资源紧缺等。

　　根据最新的人口普查数据显示，2020年深圳常住人口达到1756万，相比于2019年的1343.88万增加了412万。

　　这412万当然并非一年间突然增加的人口，而是反映过去10年间深圳的常住人口可能长期被低估。在新的人口数据基础上，深圳的公共服务资源被进一步“摊薄”。

　　可以预期的是，未来深圳还将持续吸引人口流入，这意味着，在民生领域，深圳面临的是“补欠账”和“满足新市民需求”的双重任务。

　　深圳大学中国经济特区研究中心教授钟若愚向21世纪经济报道记者表示，人口规模的快速增长在为深圳城市发展作出巨大贡献的同时，也对公共服务资源带来挑战。常住人口尤其是非户籍常住人口的家庭养老、医疗待遇、子女入学等系列问题日益突出，有效解决义务教育、就业、养老、医疗等公共服务资源保障，是深圳“十四五”期间和未来需要着力破解的问题。

　　移民友好之城

　　1756万常住人口，相比于1979年深圳建市时的31.41万，增加了55倍。

　　中国(深圳)综合开发研究院公共政策与政府绩效评估研究中心主任王梅向记者介绍，在特区成立之初，深圳实际上对户籍问题是比较淡化的，很多城市对于就业者是有户籍要求的，但深圳很宽松，在子女教育等方面，深圳比较强调推行基本公共服务的均等化，这为劳动力的流动创造了良好的制度环境。

　　深圳教育局相关人士曾在2019年介绍，全市有65%以上的义务教育学位是提供给非深户籍子弟，解决了全国最大移民城市随迁子女的就读需要。

　　一位经济研究人士向21世纪经济报道记者表示，城市系统就像一棵树，经济可以比作叶子，吸收养分使树加速生长，而文化、民生是树根，支撑主干。如果只有经济的片面发展，最后整棵树的生长后劲将不足。深圳应该谋求更均衡、可持续的发展，尤其是从教育、文化等方面去培养内生力量。

　　2019年，《中共中央 国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》发布，其中对深圳提出的战略定位包括：高质量发展高地、法治城市示范、城市文明典范、民生幸福标杆和可持续发展先锋。

　　从经济特区到中国特色社会主义先行示范区，深圳要面临的一个重要转变在于，要从“单项标兵”变为“全能榜样”。

　　而“民生幸福标杆”恰是深圳亟待补齐的短板，这不仅是中央赋予深圳的使命，在观察人士看来，在经济活力之外，民生幸福也将影响城市长久的吸引力、竞争力。

　　广东省社会科学院省人才发展研究中心研究员、副主任周仲高向21世纪经济报道记者表示，他在调查中发现，优质公共服务的供给对人口吸引的作用越来越明显，人口集聚动因正由父代的“经济动力”（获得较高的经济收入和发展机会等）转向子代的“社会动力”（获得更优质的教育条件和成长机会等），城市提供更具包容性和公平性的公共服务将成为人口吸引力的核心要素之一。

　　民生补短板重现“深圳速度”

　　在补民生短板方面，深圳表现出了超强的执行力。

　　2019年，有深圳人大代表聚焦高中教育，联名提交了《关于加快高中学位建设的建议》和《关于加大推进高中学校用地规划、增加高中学位的建议》。当年，深圳参加中考的学生78300人，公办普通高中招生计划35531人，录取率大约45%。

　　深圳教育局在答复人大代表的上述建议时指出，“扩大公办高中学位建设已迫在眉睫”。

　　当年9月10日，深圳市委市政府召开全市教育大会，并发布《关于推进教育高质量发展的意见》，其中提出，通过现有高中挖潜、新改扩建和重点建设“高中城”等多渠道推进高中学校建设，到2022年，新改扩建30所公办普通高中，新增学位6万个。

　　2020年第一个工作日，深圳市政府迅速召开《深圳市高中学校建设方案（2020-2025）》新闻发布会，根据这一方案，全市将超常规高质量建设高中学校，到2025年将新增公办学位近10万个。

　　新增公办高中学位的计划正在有序落地。今年5月19日，深圳教育局编制下达2021年高中阶段学校招生计划，全市所属高中学校安排招生计划9.5万人，普高招生计划6.45万人，较2020年增加8261人，其中公办普高招生计划增加5400人。

　　不止是公办高中学位数量在迅速增加，深圳在今年的政府工作报告中提出，未来五年要新增基础教育学位90万个。

　　深圳人大代表杨瑞在接受采访时表示，深圳作为全国经济发展非常迅速的一线城市，这几年在教育上是有“欠账”的，但从规划看，“十四五”期间教育的“欠账”一定会补上。深圳很多部门正全力以赴为了该目标的实现而努力，建市时的“拓荒牛”精神重现。

　　深圳魄力的背后，离不开财政的强力保障与支持。

　　根据2020年深圳市预算报告显示，过去五年间，全市教育支出年均增长24.1%，卫生健康支出年均增长23.9%，新增病床位3.2万张。

　　近日，在深圳市七届人大一次会议记者会上，新任市长覃伟中在回答媒体关于教育话题的提问时介绍，过去五年，深圳九大类民生支出占财政支出占比接近七成，其中教育占了相当大的比重，并且教育支出的增速也非常快。过去五年，深圳基础教育学位增长了近30%。

　　覃伟中同时坦言，“我们也看到，目前深圳教育事业与广大人民群众期盼相比还有一定差距，我们要下大力气来解决。”

　　公共服务“去户籍化”改革

　　根据全国“十四五”规划纲要精神，在户籍制度改革方面，健全以居住证为载体、与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，鼓励地方政府提供更多基本公共服务和办事便利，提高居住证持有人城镇义务教育、住房保障等服务的实际享有水平。

　　城镇基本公共服务覆盖未落户常住人口，很大程度上意味着公共服务的“去户籍化”。

　　上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭向21世纪经济报道记者表示，地方政府需要看到，外来人口实际上为当地经济增长、社保缴纳等都作出了贡献，地方政府应该作为主体承担起提供公共服务的责任。

　　根据最新的人口普查数据，深圳1756万常住人口中，流动人口总数高达1243.9万，占比达到了70.8%。

　　2020年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020－2025年）》，其中提出，完善居住证制度，鼓励根据实际扩大公共服务范围、提高服务标准，稳步推进基本公共服务常住人口全覆盖。

　　王梅对此解读称，为什么很多人看重户籍？因为户籍绑定了很多公共服务。从深圳的情况看，如果将来基本公共服务在常住人口中扩大到一定的水平，常住人口和户籍人口的公共服务待遇差距越来越小，甚至没有差距，户籍将只是回归人口登记的功能，这对于劳动力流动来说将是更大的促进。

　　深圳发改委不久前也表态，下一步将稳步推进基本公共服务常住人口全覆盖，为非户籍常住人口在深工作、生活创造更好条件。

　　一方面，这对民生供给提出了更高要求，另一方面，深圳将某种程度承担着探索特大、超大城市户籍改革进一步深化的任务。

　　而基于深圳的发展空间、资源限制，有专家建议，从都市圈合作的角度解决公共服务供给问题。

　　今年深圳两会期间，在一场围绕“创新思路推动超大型城市治理体系和治理能力现代化”主题的讨论会上，深圳社会科学界委员、市社科院党组书记、院长吴定海就建议，首先是加快推进以轨道交通为重点的公共交通服务合作；其次是采用合作新建、改扩建、购买土地兴建、购买空余学位和集团化异地办学等方式，解决跨区域教育医疗等公共服务供给；再次是实行跨区域住房保障合作，通过购买临深片区土地兴建保障性住房、整体收购临深片区商品住房作为安居型商品房等方式，发挥溢出效应，带动临深城市经济社会发展和城市繁荣。

　　本期编辑 刘巷

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