国家卫健委答复“东北放开生育限制”

去年，全国人大代表、辽宁省常务副省长陈向群曾建议率先在东北地区全面放开人口生育政策。国家卫健委近日表示，东北地区可以立足实际进行探索，提出东北地区实施全面生育政策的试点方案。北京大学社会学系教授陆杰华认为，东北人口问题有复杂成因，与当地城镇化早、经济发展、体制环境等有关。

●国家卫健委回应

做好研判和风险评估

根据国家卫健委历年发布的我国卫生健康事业发展统计公报，2019年，我国出生人口1465万人，比2018年的1523万人，减少了58万人。

在去年的全国两会上，辽宁团有多位代表就人口问题提出建议。陈向群代表建议，恳请率先在东北地区全面放开人口生育政策。

近日，国家卫健委答复了《关于解决东北地区人口减少问题的建议》。

其称，“建议国家率先在东北地区全面放开人口生育限制”对该委工作很有参考价值。东北地区可以立足本地实际进行探索，组织专家进行研究，深入研判全面放开生育限制对当地经济增长、社会和谐稳定、资源环境战略、基本公共服务等方面的影响；做好政策调整后人口变动测算；研究实施全面放开生育政策需要配套出台的文件；评估政策变动的社会风险等等。在此基础上，提出东北地区实施全面生育政策的试点方案。

辽宁省卫生健康委主任王桂芬曾在接受媒体采访时称，自2015年10月全面实施一对夫妇可生育两个孩子的政策以来，辽宁省人口生育率略有回升，但人口总量持续走低。2020年，辽宁省卫健委曾在答复该省政协十二届三次会议第12030062号建议时提到，自2016年“全面两孩”政策实施以来，辽宁省出生人口中二孩占比达到35%以上，低于全国平均水平。政策对该省出生人口数量的影响有限，未来一段时期，生育率仍将处于较低水平。

根据辽宁省卫健委发布的数据，2018年，辽宁省常住总人口4359.3万人，人口出生率为6.39‰，死亡率7.39‰，人口自然增长率为-1‰，远远低于国家人口自然增长率3.81‰的水平；出生率为6.39‰，低于全国10.94‰，排在全国第25位。

相关机构多次开展调研

国家卫健委在答复中表示，针对东北地区人口负增长相关问题，该委曾委托相关机构多次在当地开展调研。

东北地区人口总量减少，折射出的是区域经济体制、产业结构、社会政策等综合性、系统性问题。比如，随着资源枯竭和国家产业升级转型，大批年轻劳动力无法在本地找到满意的工作，只能流向经济更好、工资更高的地区。东北边境地区的生育政策相对宽松（如黑龙江省规定夫妻双方均为边境地区居民的可生育三个孩子），但生育意愿不高。究其原因，经济社会因素已成为影响生育的重要因素，特别是经济负担、婴幼儿照护和女性职业发展等方面，群众反映尤为突出，生育政策对生育行为的影响大为减弱。

辽宁省卫健委在2019年答复省人大代表建议时提到，该省15–49岁的育龄妇女的基数小且呈现逐年减少的趋势，加之生活压力大、托育难、育儿成本高，不愿生、不想生、不敢生的育龄妇女越来越多。面对“4-2-2”日益严峻的养老形势，“生得起，养不起”是新生代独生子女育龄妇女不可回避的生育难题，她们既要为工作奔波劳顿，又要承担照顾老人和孩子的压力，成为了该省生育率一路走低的主要原因之一。

●对话北大教授陆杰华

东北人口问题由来已久成因复杂

新京报：这些年来，东北地区的人口负增长问题引起外界关注，当地人口问题到底有多严重？

陆杰华：东北地区的人口问题不是两三年间才有的事情。我们在关注东北经济振兴问题中发现，改革开放以后，当地生育率就相对较低，与此同时，当地“留不住人”，年轻人外流率高，其中包括高素质人才，这是很重要的一个方面。

新京报：为什么东北会这样？

陆杰华：跟很多因素有关。从经济上分析，为什么人口会外流，很多流向沿海地区的一些城市？跟当地经济发展、制度环境，有一定的关系。

从历史角度看，东北是老工业基地，改革发展初期，东北的城镇化比例是比较高的，而城市内多是独生子女；当地的计划生育政策无论在城市和农村，都执行得很严格，从那时候开始，当地的人口就在减少。东北从辽宁最早进入负增长，然后是吉林、黑龙江。其中辽宁比较早就做了中长期人口发展规划，更早关注到人口对社会经济的影响。

新京报：代表建议放开生育政策，但也有很多人评论说，现在不是让不让生的问题，是养不起的问题，你怎么看？全面放开生育政策能起到哪些作用，能达到预期的效果吗？

陆杰华：放开生育政策，不简单是增加人口规模，还能为未来经济社会发展提供劳动力，让人口结构比较良好，减缓老龄化进程。

现在还很难评判放开后能起到多大作用，但放开至少是一个信号，至少在优化生育政策、增加生育政策包容性上，做出更好的实践探索，这种探索是非常重要的。如果生育政策更加宽松，至少一部分愿意生的人能够实现自主生育。

至于是否达到预期的效果，要实践之后才能看到。如果达不到预期，就需要更加积极的政策，让老百姓(603883,股吧)生得起、养得起，比如建立家庭友好政策的支持体系，降低教育成本；还是不行，就要做好人口老龄化的准备，从其他途径予以应对。

新京报：其他地区会不会面临同样的压力？

陆杰华：我认为东北的人口问题不是个别现象，可能代表了未来的一个趋势，甚至可能不可避免。我们的社会经济发展到了一定阶段，人们的生育观念在变化，有的已经不把生育当作必选项。加上既往计划生育政策影响，导致家庭规模本就在缩小，人口虽然缓慢增长，属于惯性增长，短期内仍有很大体量，但人口的结构已经发生了很大变化。

过去计划生育执行好的地区，如果没有流入的劳动力，人口负增长、人口老龄化会更早到来。现在看到的是东三省，下一步可能是四川、重庆等西部地区，他们也有大量的人口外流。东部地区稍好一些，像苏南、无锡、苏州等地，虽然计划生育政策也执行得很严，但他们能吸引外来劳动力，稀释了当地人口增长下降和人口老龄化的问题，为经济发展提供了支撑。

新京报：很多经济发达国家也在面临少子化、高龄化，他们怎么鼓励生育，效果如何？

陆杰华：从世界范围来看，美国、加拿大依靠外来移民，缓解本国的生育率下降的问题；欧洲大多国家鼓励生育不太见效，尤其在南欧地区；北欧的一些国家还不错，比如瑞典、丹麦；俄罗斯出台了比较积极的鼓励生育政策，其中包括资金补贴，这两年生育率有所回升，但欧洲多数国家研究发现，现金补贴的作用不是特别明显，不如托幼服务等的支持。

总的来说，要保持长期的人口生育目标是很难的，同样的政策，在不同地区起到的作用也不尽然相同。

●对话辽宁人口专家宋丽敏

放开生育限制就应该全面放开

国家卫健委在回复中称，曾委托吉林大学、辽宁大学等机构开展东北地区人口负增长相关问题研究。2月19日下午，记者联系到辽宁大学承担该课题的宋丽敏研究员。新京报记者 沙雪良

新京报：辽宁被称作第一个主张鼓励生育的省份，请问近年推出过什么具体措施？

宋丽敏：前几年，我们与辽宁省发改委合作编制辽宁省人口中长期发展规划，当时就提出鼓励生育，辽宁省也成为全国第一个主张鼓励生育的省份。不过，从人口政策的角度看，目前还是一个从限制生育到鼓励生育的观念转换期，观念转换之后，才可能是政策的转换、具体措施的转换，现在还处在过渡阶段。

新京报：如果东北放开生育限制，是完全放开，还是从全面二孩变成三孩、四孩？

宋丽敏：我感觉，如果放开，就一定要全面放开，不应该在数量上做文章了。之前，全面二孩放开后，都没有出现预期中的生育反弹，放开三孩四孩，就会多生吗？

人口学上有一个边际孩子合理选择理论，是说：生育孩子数量越多，边际收益越下降，边际成本越上升，导致生育意愿随着孩子数量不断降低。

新京报：放开生育限制了，会对新生儿数量产生很大影响吗？

宋丽敏：影响会有，但估计很小。因为全面之前陆续对双独、单独及所有家庭放开生育二孩，并没有造成生育“井喷”，反而是近年来全国的生育水平持续走低。按照“边际孩子合理选择理论”，其实前几胎的愿望是最强烈的，后续胎次的生育意愿越来越低，继续放开生育，其政策效果必然会进一步弱化。

新京报：您提到，目前是生育观念转换期、政策转换期，并且认为放开生育限制也不会对生育率走低产生多大影响，那么，如果要鼓励生育，应该采取哪些措施？

宋丽敏：我们讲，要构造生育友好型社会。生育有利于社会的均衡发展，生孩子其实是在为社会做贡献。不过，人的观念转变，需要一定时间，更需要制度支持。如果采取一些措施，让大家知道多生育的好处，会产生一定效果。

具体措施方面，税收减免是当务之急，目前个税对有孩子家庭每个只减1000元，这是远远不够的。德国、法国等国实行家庭税收制度，把孩子当一个人或半个人计算，会使纳税基数更低，能大大减轻育儿家庭的经济负担。对税收应该系统梳理，像住房契税、营业税、母婴产品税等都值得探讨。

同时，我们还建议发放生育津贴，根据生育胎次差别、孩子年龄差别，采取递进式的生育津贴制度。

我们建议适当延长产假，同时建立一种性别平等的育儿假期。目前我国是母亲育儿多，父亲参与很少。2015年，我们做家庭生育状况调查时发现，父亲对婴幼儿的陪伴少到令人惊讶。因此我们认为，要贯彻性别平等的育儿观念，实现协同养育。欧洲一些国家实行育儿假期配额制，要求父亲必须休够90天，如果休不够，母亲的假期也要取消。这是一种非常友好的制度设计，会减轻女性养育子女的劳累和痛苦。

另外，在社会支持方面，除了迫切需要解决的0-3岁婴儿照护，我们建议提供一个全生命周期的照护。0-3岁、幼儿园学龄前、青少年等各个阶段，都应该有，建立一个全生命周期的照护体系。这需要借助社会机构、社会工作者和市场力量共同实现。

新京报记者 戴轩