专家解读十九届五中全会公报：缩小区域差距正在倒计时

本报记者 颜世龙 北京报道

中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议，于2020年10月26日至29日在北京举行，全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》。

记者了解到，十九届五次全会深入分析了我国发展环境面临的深刻复杂变化，认为当前和今后一个时期，我国发展仍然处于重要战略机遇期，但机遇和挑战都有新的发展变化。其中，在对于城乡区域发展等方面的表述认为“差距较大”。

为此，全会提出，到2035年基本实现社会主义现代化远景目标，其中明确表示，基本实现新型城镇化以及城乡区域发展差距显著缩小。而在对“十四五”时期经济社会发展主要目标时明确，城乡区域发展协调性明显增强。

同时，全会提出，要优化国土空间布局，推进区域协调发展和新型城镇化。坚持实施区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略，健全区域协调发展体制机制，完善新型城镇化战略，构建高质量发展的国土空间布局和支撑体系。要构建国土空间开发保护新格局，推动区域协调发展，推进以人为核心的新型城镇化。

究竟如何缩小城乡区域差距，增强城乡区域发展协调性？如何推动以人为核心的新型城镇化？此次全会对当前和未来区域发展带来哪些影响？《中国经营报(博客,微博)》记者特邀多位专家，深入解读十九届五中全会公报。

欠发达地区跟不上新形势

《中国经营报》：当前城乡区域发展的差距较大的原因是什么？具体体现在哪里？

中国社会科学院城市发展与环境研究所研究室主任李恩平：

一是要素流动限制还广泛存在，特别是土地要素，城乡之间、区域之间建设用地还远没有建立统一的土地要素市场，土地要素不能实现跨城乡、跨区域流动。在城乡之间，农村土地集体所有，使得部分农村家庭（农民工）对土地实际利益与预期利益产生严重偏差，选择滞留农村；在区域之间，建设用地调控缺乏灵活性和市场交易性，使得省区之间的建设用地供需严重不均衡。

二是区位条件和资源禀赋差异，一些地区，特别是中西部内陆地区，不具备现代工商业集聚条件，片面推行均衡增长，需要付出巨大成本。

三是人口城镇化特别是举家迁移居住城镇化的制度制约还广泛存在，特别是跨省区之间的非劳动人口迁移限制，受到公共服务、住房保障等方面的待遇差异性。

商务部研究院区域经济合作研究中心主任张建平：区域发展差距大有本身各地区位的因素，也有历史和发展基础等原因。中西部等落后地区过去在发展过程中积累薄弱，在全国大市场形成过程中，大量人才向东部沿海发达城市聚集，实际拉大了差距。

此外，在发展过程中，教育、医疗等公共服务设施差距越来越大，也使得人才向东部沿海等城市集中较快。再加上发达地区越来越思想解放，以及各种综合发展优势，中西部地区，特别是农村地区，造成了发展动力和活力是滞后的。

从过去来看，东部等沿海城市率先实行改革开放，由此获得了宝贵的发展机会，再加之天然的区位优势、交通便利等优势，以及中西部地区梯级的发展状态，客观上造成了发展的差距。

中国区域经济学会副会长兼秘书长陈耀：中国的区域差距实际上一直是在发展、扩大、缩小之间徘徊。从具体时间来看，改革开放后到2000年前后，区域差距总体上是扩大趋势，2000年至2014年前后，因为出台了一系列支持政策，则差距呈现缩小态势，而2014年至今的这几年则又呈现扩大态势。从国内来看，这些年差距总体上是在缩小，但从国际上来看，我们和发达国家相比，差距还是比较大的，发达国家人均GDP的最高和最低地区相比差距仅在2倍左右，而我们则是4倍。

但每个阶段，区域差距存在的原因又有所不同。

改革开放初期到2000年前后，各地都在加快发展，是在发展中形成的差距，只是因为沿海地区发展得更快，并非中西部地区停滞。2014年前后至今的区域差距扩大是内部区域发展不同，板块分化严重。这些年经济增速排名靠后的基本是北方地区，有统计显示，北方地区在国际整体经济体量中的占比越来越少。这样的差距原因是国家进入新的发展阶段后，区域经济格局发生巨大的变化。过去一部分以重化工等为主的地区深受冲击，而前些年因为产能过剩导致的市场份额减少、生态环保压力，以及一些体制机制等问题综合导致的。可以说，很多欠发达地区在适应新的发展环境方面还跟不上形势，主要是因为没有践行创新发展、绿色发展理念。

国家要继续对欠发达地区加大扶持

《中国经营报》：2035年远景目标和“十四五”目标提及要建设以人为核心的新型城镇化。如何理解“以人为中心”，以及如何缩小城乡和区域之间的差距？

中国社会科学院城市发展与环境研究所研究室主任李恩平：“以人为中心”就是以人民福祉提升为中心，让人民生活更加便捷、物质上更加富裕、精神上更加丰富多彩，用经济学的语言来说，就是为人民提供以提升全面发展为目标的更加多样化的消费服务。以人为核心的新型城镇化，就是在城镇提供广泛多样化就业机会、提升收入水平的同时，要实现“就业-居住-服务”的一体化，大力减少就业移民（农民工为主）家庭就业和居住的两地分居，要大幅提升产城融合，大幅减少或缩短非必要通勤，大幅缩小城市内部的通勤距离，并以城镇化带动智能化，让城市生活更加便捷、更加丰富、更加美好。

商务部研究院区域经济合作研究中心主任张建平：以人为核心的城镇化，意味着我们要推动公共服务均等化，包括各类软件、硬件的城镇基础设施建设，这涉及教育、医疗、养老等一系列公共服务产品。

尤其是社会保障方面，应该打破行政壁垒，能够实现各类群体流动到哪里，哪里就能享受到当地社会保障服务。缩小城乡区域差距，应该首先从缩小公共服务的差距开始。当前，我们有财政转移支付、先富帮后富、脱贫攻坚等机制，这些都是积极富有成效的努力。

缩小城乡差距和实现区域协调发展，是建设中国特色社会主义道路的目标，使得每个人都能享受到发展红利，在发展中，生活水平、健康水平、社会服务水平能得到不断提升，这样才能做到社会安定持续稳定的发展。

中国区域经济学会副会长兼秘书长陈耀：欠发达地区要加快转型升级，要把创新放在第一位，没有创新的发展是不可持续的。很多地方在创新上长期投入不够，产业层次较低，科技成果没有得到转化。而在国家层面，要继续对欠发达地区加大扶持措施。

以人为本的新型城镇化，要缩小城乡差距，最根本的是在基本公共服务上要实现均等化，特别是在农村地区，教育、医疗、就业、社会保障等方面要补足短板，要改变过去土地城镇化过快现象。还要加大力度推动户籍制度改革，至今仍有一些地区没有落实好。很多已经进入城市，但还没有享受城市服务的群体，城市要为其提供培训和教育，使其进入城市后能很快改变和适应城市的生活方式，使他们融入城市。此外，还要改善人居环境，尤其是中小城市的人居环境，雾霾、拥堵、绿地公园较少等问题依旧突出，政府要让生活在城市的居民宜居宜业。

要建立区域利益关系协调机制

《中国经营报》：如何做到区域协调发展？在健全区域协调发展体制机制方面，当前的难点是什么？

中国区域经济学会副会长兼秘书长陈耀：当前区域重大战略主要是“两带四圈”，即：长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展；京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化高质量发展、成渝双城经济圈发展。

“两带四圈”地区要有引领和带动作用，为区域协调发展发挥重要作用。区域协调发展，我们有制度优势，最重要的是对落后地区的帮扶，这有两个层面：一是中央纵向的对地方欠发达地区的帮扶，二是横向的兄弟省市对口帮扶欠发达地区。

当前区域协调体制机制仍不健全，最重要的问题是因为行政分割，导致各类要素流动不畅，产业转移、商品流通等都有很大障碍，以及资源错配、各地重复建设、资源浪费等。而要解决这一问题，最根本的是要建立区域利益关系协调机制，比如产业转移方面要实现税收分成，转出方和转入方要实现互利共赢，再者如生态保护地区要做好生态补偿。利益处理好了，其他问题都好解决。“十四五”时期这方面依旧是重要任务，是需要突破的难题和重点。

中国社会科学院城市发展与环境研究所研究室主任李恩平：区域协调发展的关键在两点：一是各区域选择与自身区位条件和资源禀赋相适应的产业和城市布局，二是区域之间充分的要素流动，积极推动区域之间的内循环。

商务部研究院区域经济合作研究中心主任张建平：当前“两带四圈”等区域重大发展战略实际上是致力于把国内区域经济发展战略和国际区域合作整合在一个更大的发展合作平台上，有效地促进各种资源要素的配置，促进“双循环”，从而塑造中国的国际竞争力。

在健全区域协调发展体制机制方面，一是将政策法规进一步完善，要提升区域发展规划法律地位，依法严格执行和落实。当前行政管理体制各省各自为政，在相互衔接方面，硬件、软件等有效连接方面存在很大改进空间。

二是建立大的区域发展进程中，各个省市要建立沟通机制，打破行政壁垒，做到基础设施的互联互通，建立大市场方面要消除障碍。

三是在管理方面，要做到相互认可，比如社会保障等方面，要做到能够便利居民。

为目标划定时间线

《中国经营报》：此次全会对未来区域经济发展起到的作用是什么？

中国社会科学院城市发展与环境研究所研究室主任李恩平：一是首次提出“基本实现新型城镇化”，这是把新型城镇化赋予阶段性可量化、可测度的新内涵，值得高度关注。

二是首次同时提出坚持实施区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略，并把这三大区域战略作为完善新型城镇化战略的基础。这些新提法，可能意味着未来国家区域发展和城镇化将更加强化区域倾斜、区域协调与主体功能区的战略政策一致性，主体功能区一旦确立，国家区域倾斜和协调政策都将围绕区域功能定位来展开。

中国区域经济学会副会长兼秘书长陈耀：缩小城乡和区域差距，政府这些年一直是在贯彻和深化的，方针路径都是在一以贯之地推进，但最重要的是此次提出了远景和目标，比如城乡区域发展差距显著缩小、城乡区域发展协调性明显增强、基本实现新型城镇化，可以说这就是为这些目标划定了时间线，也可以说是在倒计时。

（编辑：卢志坤 校对：颜京宁）